Att sätta vita fläckar på mediekartan

– om betydelsen av och utmaningen för lokal journalistik

Den här texten skrev jag tillsammans med professor Michael Karlsson till vänboken Mellan det hyperlokala och globala som gavs ut i samband med Gunnar Nygrens pensionering 2020 från posten som professor i journalistik vid Södertörns högskola. Först i referenslistan nedan finns detaljerad referens till boken, inklusive länk för att hämta hem den i digitalt format. I den finns mycket annat läsvärt!

Länge sågs den lokala journalistiken som den lite fattiga och mindre begåvade kusinen från landet i både mediedebatt och medieforskning – om den uppmärksammades över huvud taget. Och de lokala tidningarna ville själva också gärna vara något mer än bara lokala – rejäla utrikes – och inrikessidor bredde ut sig och exempelvis kulturbevakningen hade högre pretentioner än bara att spegla det lokala. Det hade lokalpressen råd med, i skyddet av lokala nästanmonopol inte bara på prenumerations – utan också annonsmarknaden. Och det överflödet av journalistik var alldeles uppenbart berikande. Men beroende av en särskilt gynnsam marknadslogik.

I dag är läget ett helt annat. De lokala monopolens tid är borta. Behovet av en lokaltidning som berättar om nationella och globala frågor ser helt annorlunda ut. Och annonsmiljonerna har försvunnit inte bara till de globala jättarna utan också till nationella spelare som Aftonbladet och Expressen. De konkurrensfördelar lokaltidningen hade på papperstiden – inte minst baserade på distributionen – är snarare belastningar. En sak kvarstår: lokala nyheter. Det har bara de som har lokala reportrar på plats. Det är en uppenbar konkurrensfördel. Lokaltidningarna har under 2010-talet sökt en affärsmodell som kan utnyttja denna fördel. Men utan papperstidens relativa överflöd av både annons- och publikintäkter ser ekvationen ut på ett helt nytt sätt, där summan blir färre reportrarna på färre platser. Läget för journalistik, medieforskning och mediepolitik är ett helt annat än det var för bara 10 år sedan.

I den nya situationen har forskningen om lokal journalistik fått en ny aktualitet och står inför nya utmaningar. I denna text ska vi undersöka hur forskning om lokal journalistik påverkat de nya grepp som tagits i mediepolitiken under de senaste åren. Inte minst intresserar vi oss för mediestödets roll. Vi kommer att koncentrera oss särskilt på situationen i områden med svag lokal journalistisk närvaro. Det handlar då om begrepp som "medieskugga", ett ämne som Gunnar Nygren var delaktig i att etablera i Sverige, och "vita fläckar" på mediekartan, ett uttryck som såväl Gunnar Nygren som Institutet för Mediestudier, där båda författarna till detta kapitel är verksamma, bidragit till att etablera i svensk mediedebatt.

Lokaltidningsdöden – en sjuttioårig historia

Den första mer utbredda lokaltidningsdöden skulle kunna dateras till 1950-talet även om den var mer utsträckt i tiden. Vid den här tidpunkten försvann många tidningar men få områden lämnades svagt bevakade. Fortfarande bevakade flera tidningar nästan alla svenska kommuner. Oftast hade de olika politisk färg på ledarsidan och ännu påverkade det ibland bevakningen på nyhetsplats. Men nu etablerades ett mönster som, om än uttunnat de senaste åren, består än i dag: en stark huvudtidning i varje område, med antingen liberal eller konservativ ledarsida, flankerad av en mindre tidning med socialdemokratisk ledarsida och större spridningsområde samt ofta en centerpartistisk tidning som var spridd över landsbygden kring städerna.

Medieforskningen identifierade här en tidningsekonomisk mekanism som under 1960-talet obönhörligt nötte ner de svagare tidningarna: upplagespiralen, som gynnade den starkare tidningen på de svagares bekostnad genom att den stora fick mer resurser att stärka journalistik och marknadsföring för att öka upplagan, vilket i sin tur gav högre annonsintäkter vilket ytterligare stärkte den redan större tidningen. För de mindre gick spiralen i omvänd riktning. Dominans på en tillräckligt stor annonsmarknad var nyckeln till framgång – då lekte livet för tidningsägarna. 

Under 1960-talet blev vissa lokaltidningars utsatta situation även en politisk fråga. Vid denna tid dominerade socialdemokratin den svenska politiken och det var socialdemokratiska och till viss del centerpartistiska tidningar som fångades i den nedåtgående upplagespiralen. Det blev nu aktuellt att skapa ett statligt bidragssystem för att stärka dem.

Det är värt att notera att det i debatten inte i första hand handlade om mångfald och konkurrens om den lokala journalistiken på nyhetssidorna utan om åsiktsmångfald på ledarsidorna. Här skiljde sig tidningarna tydligt åt även när ett journalistideal som kan betecknas som objektivt eller oberoende eller, senare, konsekvensneutralt växte sig starkare och på vissa sätt gjorde nyhetsbevakningen mer likartad. Samtidigt går det inte bortse från att konkurrens om nyheterna ofta gynnar nyhetsjakten, men detta faktum tog inte samma plats som åsiktsmångfalden i debatten.

Redan i mitten av 1960-talet skapades ett första slags presstöd som gavs indirekt via de politiska partierna. Men det var först tidigt 1970-tal som det nuvarande presstödssystemet skapades, med stora insatser av professor Karl-Erik Gustafsson. Det har förändrats genom åren på många sätt men grundprincipen är att svagare tidningar (i dag med spridning till färre än 30 procent av hushållen i spridningsområdet) får stöd beroende på hur stor upplaga tidningen har. De flesta tidningar som får stödet är lokala, men länge fick storstadstidningar högre belopp än de lokala vilket gjorde att Svenska Dagbladet ensamt fick i storleksordningen tio procent av stödet. De skillnaderna har efter de senaste omläggningarna jämnats ut. 

Presstödet var från det tidiga 1970-talet och fyra decennier framåt framgångsrikt i den meningen att få tidningar lades ner. Socialdemokratiska Arbetet kunde inte räddas trots att storstadsstödet gav tidningen betydande resurser, men i övrigt överlevde de flesta andra- och tredjetidningar, vare sig de var socialdemokratiska eller centerpartistiska. Presstödet, som det senaste decenniet länge var i storleksordningen en halv miljard kronor (2020 höjt till tre kvarts miljard kronor) har tillsammans med strukturrationaliseringar i form av att större tidningar köpt upp sina lokala konkurrenter räckt för att konservera dagstidningsmarknadens struktur i stort, in på 2010-talet.

Men då inleddes en ny era för medier och journalistik i hela världen. Kombinationen av liberaliseringar och digitalisering hade redan i det sena 1980-talet börjat förändra svensk mediemarknad. Reklam i tv och radio knaprade på dagspressens annonsintäkter och utmanade om publikens tid, men det var inte förrän internet erbjöd nya möjligheter ett decennium senare som förändringen verkligen tog fart. Och det var inte förrän ytterligare ett tiotal år senare, i mitten av 00-talet, som kombinationen av uppkopplade smarta telefoner och sociala medienätverk på allvar välte dagspressens hundraåriga och framgångsrika affärsmodell över ända. Sedan 2008 har annonsintäkter som finansierar samhällsjournalistik förlorat i snitt en halv miljard kronor årligen, år efter år (Egge, Minnhagen och Thor, 2019). Det har varit som att presstödet varje år avskaffades.

Utmaningar för medieforskningen

Samtidigt som lokaljournalistiken – den journalistik som håller flest journalister sysselsatta – urholkats under lång tid har medieforskning mestadels haft blicken riktad åt ett annat håll. Journalistiken brukar regelmässigt, med fog, bli anklagad för att fokusera för mycket på den politiska, ekonomiska och sociala eliten vad gäller vilka frågor som bevakas, hur de bevakas och vilka som får komma till tals. Samma sak kan sägas om mycket av medieforskningen i Sverige och internationellt som haft bevakningen av politiska processer i nationella och internationella elitmedier – exempelvis Dagens Nyheter och New York Times – som utgångspunkt. 

Delar av utvecklingen har visserligen länge kunnat följas i offentligt sammanställd statistik. Dagspressens ekonomi har exempelvis följts i fyra decennier i först Presstödsnämndens och senare Myndigheten för press, radio och tv:s regi. Mediekonsumtionen undersöks också i årliga stora enkäter av bland annat Nordicom men bristen på omfattande forskning om just lokaljournalistik innebär också att forskningen var tämligen dåligt rustad för att undersöka innebörden och de samhälleliga konsekvenserna av krympande personalstyrkor och nedlagda lokalredaktioner.

Men när medieforskning på 2010-talet började skönja de enorma förändringarna som framförallt dagspressen stod inför såg man ett behov av att följa utvecklingen närmare. Flera av landets ledande medieforskare, bland dem Gunnar Nygren vid Södertörns högskola, sökte en form och finansiering för att kunna följa fler parametrar som mäter journalistikens allt mer utmanade framtid. Forskningens finansieringsformer passade inte för denna typ av grundläggande informationsinsamling samtidigt som både forskning, bransch och politik behöver denna typ av underlag.

Vid denna tid ombildades Institutet för Mediestudier och fick både ny struktur och ny utvidgad finansiering. I detta sammanhang identifierades utmaningarna mot den lokala journalistiken som ett område värt särskild uppmärksamhet. Resonemanget är enkelt: När dagstidningarna förlorar sitt distributionsmonopol och därmed inte längre kan ha höga annonsintäkter krävs sannolikt större läsekretsar för att dra in tillräcklig finansiering för den lokala journalistiken. Med minskande pappersupplagor blir de digitala publikintäkterna allt mer betydelsefulla, men att få dem tillräckligt höga i en tid av överflöd av medier och därmed underskott på tid är en svår utmaning, särskilt på små lokala marknader. Och annonsintäkterna faller och faller stadigt.

Utifrån denna analys samrådde Mediestudiers föreståndare med de medieforskare som sökt sätt att etablera tidslinjer med grundläggande information om hur journalistiken i Sverige mår. Det här ledde till att Mediestudier fattade beslut om att etablera en rad tidsserier som följer utvecklingen för journalistiken i Sverige, särskilt den lokala, på flera sätt och publicera slutsatserna från dessa och från andra tillgängliga data i en årsbok, Mediestudiers årsbok, som första gången gavs ut i november 2015.

Det arbetet gynnades av att Södertörns högskola vid samma tid bedrev ett forskningsprojekt om hyperlokal journalistik, finansierat av Carl-Olof och Jenz Hamrins Stiftelse. Det visade sig att de två projekten kompletterade varandra och de kommunenkäter som Carina Tenor inledde för projektets räkning kom också Mediestudiers årsbok till del och kunde sedan fortsättas i Mediestudiers regi. (Nygren, Leckner och Tenor, 2017)

Att mäta det som inte finns

Medieforskningen har några vanemässiga sätt att närma sig journalistikens roll i samhället. Det undersöks hur nyheter blir till, vad som blir nyheter eller inte, hur nyheterna gestaltas, hur nyheterna konsumeras med vilka konsekvenser. Stapelvarorna i metoder är i regel analys av innehållet eller enkäter och intervjuer till journalister och mediepublik. När vita fläckar uppträder på kartan är det således frånvaron av redaktioner och betydelsen av det geografiska avståndet mellan de som bevakar och det som bevakas som ska mätas. Och det finns vissa uppenbara svårigheter med att, dels försöka mäta det som inte finns, dels gå från den symboliska till den materiella världen. 

I denna kontext har en av de undersökningar Gunnar Nygren varit med och genomfört för Mediestudiers årsbok fått särskild betydelse: ambitionen att mäta förutsättningarna för lokal bevakning i landets alla kommuner. Denna geografiska ansats sätter fokus på behovet av journalistisk bevakning av politiken i landets alla kommuner, även de mindre och även de längre ut i periferin. 

Mediestudier har tillsammans med bland andra Gunnar Nygren under åren sökt sig fram mot ett gångbart mått på vad som kan anses vara ett underbevakat område och en "vit fläck". I grunden handlar det naturligtvis om innehållet i journalistiken – görs det journalistik om alla landets kommuner? Detta går att mäta, men det är dyrt. 

Medieinnehållet kan analyseras genom så kallad kvantitativ innehållsanalys, där kodare besvarar ett antal frågor om ett stort antal texter. Gunnar Nygren och Nønne Schjærff Engelbrecht gjorde 2018 en pilotstudie av detta slag för att få en bild av hur bevakningen ser ut i kommuner. Den visade på stora skillnader mellan högbevakade och lågbevakade kommuner – allt från över 60 kommunnyheter på en vecka till mindre än en handfull.

Det har visat sig mer genomförbart att hålla reda på i vilka kommuner det finns redaktioner och i vilka kommuner det finns lokala titlar eller sajter huvudsakligen ägnade åt att bevaka denna kommun. Men inte heller detta är oproblematiskt. Begrepp som "vita fläckar" eller "medieskuggor" används ofta i debatten om lokal journalistik. Men det är inte självklart hur dessa begrepp ska definieras. I den årliga enkät som Carina Tenor gör till landets kommuner för Mediestudiers räkning visar det sig att upp till en tredjedel av alla kommuner saknar lokal redaktion på plats (Tenor, 2019). Tre av tio kommuner svarar alltså i en enkät 2019 att det inte finns några lokala redaktioner inom kommunen, det motsvarar ungefär 87 kommuner. Däremot säger många kommuner att medierna har särskilda reportrar som avdelats för att bevaka dem, bara knappt en av tio kommuner saknar detta.

Institutet för Mediestudier för en databas över lokala medier (kommundatabas.mediestudier.se). Där är siffrorna över redaktionell närvaro något högre än när man frågar kommunerna, det finns lokala medier på en del platser som kommunerna inte känner till eller som de inte tycker är värda att nämna. Totalt är det 60 kommuner (21 procent) som saknar lokala redaktioner på plats, enligt databasen. Om vi undantar kommunerna i storstadsområdena, där korta resor gör bevakning från en annan kommun enkel, blir siffran 46 "vita fläckar", många i glesbygdsområden. Detta blev 2019 års mått på antalet "vita fläckar" i Mediestudiers presentation (Lind och Wallentin, 2019),

Gunnar Nygren och Mediestudier inte bara varit metodologiskt innovativa utan också tagit fram data som fått genomslag i flera olika delar av samhället, bland annat politiken.

Vita fläckar blir mediepolitik

Efter åtminstone ett decennium av relativt stillestånd i mediepolitiken, trots de nämnda enorma strukturella förändringarna, tillträdde Alice Bah Kuhnke (Miljöpartiet) 2014 som kultur- och demokratiminister med ansvar även för mediefrågor. Hennes första löfte på medieområdet var att tillsätta en bred medieutredning. Den kom att ledas av Anette Novak, som hade erfarenhet både som chefredaktör för Norran och som VD för statliga utvecklingsinstitutet Interactive Institute/RISE Interactive. Utredningen levererade både en ambitiös forskningsantologi och ett brett slutbetänkande med fokus bland annat på journalistik i hela landet. 

Dessutom gav man förslag på ett i grunden reformerat presstöd – omdöpt till mediestöd – som skulle lämna modellen med stöd utifrån relativt objektiva kriterier som hushållstäckning och upplaga och istället övergå till ett system där en nämnd pekar ut vilka som har rätt till stöd och det fördelas i proportion mot företagens kostnader. Dessutom föreslog man, med hänvisning från undersökningarna gjorda av Gunnar Nygren och Mediestudier, ett särskilt lokalt presstöd till svagt bevakade områden, något som ibland kallats ett vita fläckar-stöd.

Men av denna totala ombyggnad blev det en tumme. Under remissbehandlingen stod det klart att de politiska partierna inte ville göra så stora förändringar. Det blev egentligen bara ett namnbyte till mediestöd och ett stöd till svagt bevakade områden. 

Detta var andra gången på några år som en presstödsutredares ambition att omarbeta systemet i grunden stäcktes. Samma sak hände i den av Hans-Gunnar Axberger ledda parlamentariska utredningen ett par år tidigare, där politikerna sent under utredningstiden, och mot utredningsordförandens vilja, beslöt att mycket lite skulle ändras på systemnivå. Ur denna utredning kom dock ett utvecklingsstöd som mot ansökan fördelar ett antal miljoner till dagspressföretag, inte minst för utveckling av digitala natur. 

En tolkning av dessa två utredningars öde är att de politiska partierna inte ville ta ansvar för en förändring av mediestödssystemet som nästan säkert skulle leda till nedläggning av ett antal tidningstitlar över hela landet. I dag finns utanför Stockholm och Malmö inga fristående flerdagsutgivna andratidningar. Alla ägs av samma koncern som sin på orten dominerande konkurrent. Stödets utformning har gjort att de så kallade andratidningarnas överlevnad säkras så länge summan av presstödet och andratidningarnas bidrag till distributionskostnaderna av förstatidningen överstiger förlusten för andratidningen. Så snart det formellt inriktade stödet till andratidningar överges och ersätts av något som ger större spelrum för företagsekonomiska realiteter lär det leda till nedläggning av andratidningar på löpande band.

Under 2019 ändrade mediestödssystemet dock karaktär – inte på grund av ändringar av reglerna, utan eftersom ingen ändring skett. Det här fick betydande konsekvenser även för vitafläckarstödet. Så kallat driftsstöd (den större delen av mediestödet) utgår till allmänna nyhetstidningar som har lägre hushållstäckning än 30 procent. Tidigare har bland annat Dagens nyheter och Sydsvenska dagbladet nått den gränsen, men ändå nekats stöd genom att presstödsnämnden åberopat en undantagsregel om att de hade så stark ställning på annonsmarknaden att stöd ändå inte skulle utgå. Men 2019 beslöt nämnden att ge även ledande tidningar som fallit under den magiska trettioprocentsgränsen stöd fullt ut. Det gällde bland annat Göteborgs-Posten och Nerikes Allehanda, som helt dominerar på sina orter. Riksdagen hade inför 2020 beslutat att höja anslaget till mediestödet med omkring 100 miljoner kronor till 622 miljoner vilket naturligtvis gjorde att lokal journalistik tillfördes resurser genom de nya mottagartidningarna. Inför 2020 höjdes nivån ytterligare till 762 miljoner. Men eftersom driftsstödet och vitafläckarstödet är kommunicerande kärl (betalas ur samma anslag där driftsstödet är en rättighet medan lokala stödet ges i mån av tillgång), innebar det samtidigt att stödet till journalistik i de svagast bevakade områdena urholkades. Det här uppmärksammade bland andra Gunnar Nygren i en debattartikel i slutet av 2019 ¹

Under de kommande åren lär de flesta dagstidningar falla under trettioprocentsgränsen. Då har mediestödet lämnat huvudfunktionen att bevara andratidningar och blivit ett allmänt stöd till den som ger ut en allmän nyhetstidning. Det är ett helt nytt läge som väcker både principiella frågor om statens roll gentemot de fria medierna och juridiska frågor om statsstöd enligt EU-regler. För att inte tala om att det sätter press på statsbudgeten. Vill vi ha ett system där så gott som alla dagstidningar får statsstöd? 

Det fanns vid årsskiftet 2019/2020 uppgifter om att en förändring av mediestödssystemet åter diskuterades i regeringskansliet. En möjlighet skulle vara att justera gränsen för hushållstäckning så färre medier får stöd. Den gränsen har ändrats flera gånger tidigare i takt med att upplagorna sjunkit. Men då skulle stora tidningar som nyligen anställt dussintals journalister på mediestödspengar drabbas hårt. En annan väg vore att göra om hela systemet, men det skulle sannolikt kräva en utredning och är inget som görs i en handvändning. 

Här möts praktisk affärsutveckling, mediepolitiska realiteter och medieforskning i en komplicerad och utsatt verklighet med en lång rad målkonflikter och intressemotsättningar. Oavsett hur mediepolitiken utformas framöver kommer den att vara betjänt av det forskningsfält kring de vita fläckarna och lokaljournalistiken som Gunnar Nygren varit med och utvecklat.

Gunnar Nygren har genom sitt idoga utforskande av lokaljournalistiken och de vita fläckarna visat att det går alldeles utmärkt att förena medieforskning av hög internationell kvalitet med branschrelevans som samtidigt kan tjäna som underlag för mediepolitik och policyutformning. Vi kan bara hoppas att andra medieforskare följer i Gunnars fotspår.

Lars Truedson & Michael Karlsson

Referenser:
Truedson, L. & Karlsson, M. (2020). Att sätta vita fläckar på mediekartan. I Appelgren, E., & Widholm, A. (Red.), Mellan det hyperlokala och globala: Journalistikens förändringar och utmaningar i en digital tid: Vänbok till Gunnar Nygren. Huddinge: Södertörns högskola. Tillgänglig online: HÄR

Egge, Tobias, Minnhagen, Camillla och Thor, Madeleine (2019). Reklamintäkterna till journalistik fortsätter falla. I Truedson, Lars (red) Mediestudiers årsbok – tillståndet för journalistiken 2018/2019. Stockholm: Institutet för Mediestudier.

Lind, Katarina och Wallentin, Leo (2019) Stora mediekoncerner startar åter nya redaktioner. I Truedson, Lars (red) Mediestudiers årsbok – tillståndet för journalistiken 2018/2019. Stockholm: Institutet för Mediestudier.

Nygren, Gunnar & Leckner, Sara & Tenor, Carina. (2017). Hyperlocals and Legacy Media: Media Ecologies in Transition. Nordicom Review. 39. 10.1515/nor-2017-0419.

Tenor, Carina (2019). Kommunerna för tillståndet i den lokala journalistiken 2019. I Truedson, Lars (red) Mediestudiers årsbok – tillståndet för journalistiken 2018/2019. Stockholm: Institutet för Mediestudier.